约定“以审计结论作为工程价款结算依据”, 实践中该如何适用?




引言

在政府投资或政府投资为主的建设项目中,根据《审计法》第22条、《审计法实施条例》第20条、审计署《政府投资项目审计规定》第8条规定,对建设项目必须进行审计,但该审计仅仅是审计机关对行政相对方的一种行政监督,其审计结论不能作为工程价款结算的当然依据。但如果双方当事人在建设工程施工合同中约定以审计结论作为工程价款结算依据,该约定在实践中又该如何使用呢?

案例:中铁十九局集团有限公司与重庆建工集团股份有限公司建设工程合同纠纷再审案(《中华人民共和国最高人民法院公报》2014年第4期(总第210期))

审理法院:最高人民法院

案情:2003年8月22日,重庆金凯实业股份有限公司(以下简称金凯公司),将金山大道西延段道路工程发包给重庆建工集团承包。双方对未定价的材料、立交桥专用材料、路灯未计价材料价格的确定方式约定为“金凯公司、经开区监审局审定后纳入工程结算”。金凯公司为岚峰隧道工程分包商,并与重庆建工集团签订了分包合同,约定最终结算价按照业主审计为准。

LM

2005年9月8日

涉案道路工程竣工,同年12月通过验收。之后,出于为该路段工程岚峰隧道、花沟隧道部分竣工结算提供价值依据的目的,重庆市经开区监察审计局委托西恒公司对上述工程进行竣工结算审核。西恒公司出具《审核报告》,载明岚峰隧道的造价。以该审核报告为基础,重庆建工集团与中铁十九局于2007年12月5日对中铁十九局分包的工程进行结算,确认双方结算金额。

LM

2008年11月21日

重庆市审计局对涉案道路工程竣工决算进行审计,并出具审计报告,审定土储中心应核减涉案道路工程竣工结算价款,其中本案所涉的岚峰隧道工程审减8168328.52元。同年12月24日,重庆市审计局以审计报告为依据责令土储中心核减该工程结算价款,调整有关账目。重庆建工集团根据审计局要求已经扣还了部分核减款项。

重庆建工集团根据重庆市审计局审计报告起诉,认为其已经向中铁十九局多支持工程款,请求中铁十九局返还重庆建工集团多支付的工程。中铁十九局提起反诉,要求西恒公司《审核报告》为结算依据,判决重庆建工集团向其支付工程款。

LM

一审法院认为:

因案涉工程的审计管辖权属重庆市审计局,故该局对案涉工程竣工决算审计是依法行使国家审计监督权的行为,不存在重复审计,其作出的审计决定具有一定的强制性,被审计单位及有关协助执行部门或单位应当主动自觉予以执行或协助执行。虽然审计是国家对建设单位的一种行政监督,其本身并不影响民事主体之间的合同效力,但是本案双方当事人“最终结算价按业主审计为准”的约定,实际上就是将有审计权限的审计机关对业主单位的审计结果作为双方结算的最终依据。因此支持了重庆建工集团的诉讼请求。

LM

二审法院认为:

双方当事人在合同中约定“最终结算价按照业主审计为准”,“审计”一词本身有其特定的含义,应当结合案涉工程的实际情况进行分析。案涉工程系政府投资的重点工程,应当受到国家的审计监督,即工程业主的财务收支须受此审计监督的约束,且该种审计监督并不当然以业主或当事人的意志为转移。基于此,对合同中约定的“审计”应当限缩解释为法定审计,而非广义的审核,案涉工程作为重庆市市级重点建设项目,法定审计主体是重庆市审计局,其出具的审计结果才是符合双方当事人合同约定的结算依据。故认为:中铁十九局的上诉请求,缺乏事实和法律依据。

中铁十九局不服,向最高院提起再审。

LM

最高院认为:

本院认为,关于重庆建工集团主张案涉工程属于法定审计范围。根据审计法的规定及其立法宗旨,法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督,目的在于维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,防止建设项目中出现违规行为。重庆建工集团与中铁十九局之间关于案涉工程款的结算,属于平等民事主体之间的民事法律关系。因此,本案诉争工程款的结算,与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等,属于不同性质的法律关系问题,即无论案涉工程是否依法须经国家审计机关审计,均不能认为,国家审计机关的审计结论,可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据。

关于分包合同是否约定了案涉工程应以国家审计机关的审计结论作为结算依据的问题。本院认为,分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准,系因该合同属于分包合同,其工程量与工程款的最终确定,需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认,在民事合同中,当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定,应当具体明确,而不能通过解释推定的方式,认为合同签订时,当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。从上述分包合同的约定及双方当事人的合同履行情况看,能够形成完整的证据链,证明2007年12月5日双方当事人签订的结算协议,属于分包合同约定的旨在确定最终结算价格的补充协议。结算协议属于合法有效的合同,对双方当事人具有法律拘束力。结合结算协议的签订和实际履行情况,该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可,重庆建工集团与中铁十九局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下,国家审计机关做出的审计报告,不影响双方结算协议的效力。

据此,最高院判一、撤销一二审判决,并支持中铁十九局要求重庆建工集团支付欠付工程款的诉讼请求。

律师分析:

+

NO1

行政审计结论能否作为工程价款结算依据?

审计结论是审计机关对被审计单位作出的具体行政行为,双方建立的是行政法律关系,在政府投资建设项目中,国家审计机关必须对建设项目工程造价进行审计,但该审计结论并不当然能够约束建设工程施工合同双方当事人之间民事法律关系。对此,最高人民法院在《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》(以下称答复意见)中答复:“审计是国家对建设单位的一中行政监督,不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同中明确约定以审计结论作为结算依据或合同约定不明确、合同约定无效的情况下,才能将审计结论作为判决的依据。”《全国民事审判工作会议纪要》(法办(2011)442号)第四条第(三)款明确:“除合同另有约定,当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的,一般不予支持。”司法实践中各地法院对此问题基本形成统一观点,且各地高院(如广东、安徽、北京、江苏等)出台的司法解释亦作出明确规定。

NO2

《答复意见》中“合同中明确约定以审计结论作为结算依据”,如何理解?

上述最高院《答复意见》及《全国民事审判工作会议纪要》均明确双方当事人在合同中明确约定以审计结论作为结算依据的,则以行政审计结论作为工程价款结算依据系双方当事人关于工程价款结算的意思自治的体现,行政审计结论据此可以作为工程价款结算的依据。实践中建设工程施工合同中仅约定以“审计”结论作为结算依据,而未具体约定行政审计机构或明确为政府审计且当事人双方对审计理解存在争议的情况下,在政府投资项目中能否认为双方存在以“行政审计结论作为工程价款结算依据”的约定呢?

从广义上讲,工程造价的审计是指对承包单位提交工程结算资料进行审核的活动,其既可以是国家审计机关的审计,也可以是建设方、中介机构对结算资料的审计。因此,双方仅在合同中约定以业主“审计结论”作为工程价款结算依据而为明确该审计为法定行政审计的情况下,不能当然推定双方约定的“审计”为行政审计。

故此,我们认为:行政审计与建设工程价款结算系两种不同的法律关系,前者系行政法律关系,后者系民事法律关系,工程造价审计是在工程价款结算过程中广泛存在的程序,并不特指行政审计。除非双方当事人明确约定以行政审计作为工程价款结算依据,否则不能仅凭合同中存在“审计”的约定即推定双方存在以行政审计结论作为工程价款结算依据的意思表示。重庆市高级人民法院(2017)渝民申1709号即认为:国家审计机关对工程建设单位进行审计是一种行政监督行为,审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此,在民事合同中,当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定,应当具体明确,而不能通过解释推定的方式,认为在合同签订时,当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。

NO3

合同明确约定以行政审计结论作为工程价款结算依据或条件,但双方另行达成结算协议或共同委托审计机构对工程价款进行审计或司法鉴定的,结算价款与行政审计结论不一致的,以何者为准?

笔者认为:根据《合同法》第七十七条规定:当事人协商一致,可以变更合同。双方当事人另行达成结算协议或一致同意委托其他审计机构对工程价款进行审计(或司法鉴定),视为双方对合同约定工程价款结算的条款的变更,该变更对双方当事人具有法律拘束力。因此,工程价款结算应当以双方一致协商变更的内容为准。云南省高级人民法院(2017)云民终637号认为:在工程造价结果已客观存在和审计部门(行政)已对审计情况进行了上述书面回复的情况下,光耀公司仍向一审法院申请对涉案工程造价进行鉴定,故光耀公司申请鉴定的行为事实上已变更了原合同关于以审计结果为工程造价确认依据的约定。

NO4

一方当事人拖延审计或不能审计的,如何结算工程价款?

《民事诉讼法》第76条规定:“双方当事人可以就查明事实的专门性问题向人民法院申请鉴定……”,该鉴定结论在形式上属于民事诉讼法定证据的一种,依法可以作为认定事实的依据。

因此,我们认为:行政审计仅是确定工程量、工程造价方式的一种,合同虽约定以行政审计作为结算依据或结算条件,但一方当事人故意拖延提交审计、拒绝提交审计资料或审计机关无正当理由未出具审核结果或审计机关明确不能作出审计结论,且双方对工程价款结算不能形成一致意见的,在诉讼过程中仍可以通过工程造价司法鉴定方式确定工程价款。在(2016)最高法民终687号案件中(双方合同约定工程价款结算由沛县审计局进行审核),最高人民法院认为,在金陵建工集团将工程资料报送后,出现过报送资料不齐全、工程质量尚需整改等问题,双方也一直在就上述影响工程结算的有关问题进行磋商。因此汉之源公司未在金陵建工集团决算报送后90天内完成审核存在正当理由。因此本案以司法鉴定意见认定工程造价并无不当。

NO5

建设工程施工合同无效时,双方关于以审计结论作为结算依据的约定能否继续适用?

《建设工程合同司法解释》第二条规定:建设工程施工合同无效,但建设工程经竣工验收合格,承包人请求参照合同约定支付工程价款的,应予支持。如双方在合同中明确约定以行政审计结论作为工程价款结算依据或条件的,但合同无效时,行政审计结论能否作为工程价款结算依据?

我们认为:行政审计如同双方委托其他机关对工程价款进行审计一样,都是双方确定工程价款的一种方式,在双方已经约定以行政审计作为工程价款结算依据,且已经配合审计机构出具审核报告的情况下,该结算结论系双方对工程价款结算形成且认可的一致意思表示,对双方具有约束力,因此审计结论可以作为工程价款结算依据。(2015)最高法民申3311号案中,最高院认为:对于案涉工程,应当申请办理建设工程规划许可证。因海门城投公司没有取得建设工程规划许可证,故晟隆公司与上海场道公司、上海城建签订的总包合同,以及上海场道公司与盐城市政公司签订的分包合同,均应认定为无效。虽然上述总包合同和分包合同无效,但依据本院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释第二条的规定,因案涉工程已经竣工验收,故应参照合同约定结算并支付工程款。因此,盐城市政公司分包工程的最终结算价,应为海门市审计局审定的价款下浮22%、再扣除盐城市政公司应负担的税费后的价款。原判依照以上约定,根据海门市审计局审定的价款,判定盐城市政公司最终所得的工程款,不缺乏证据证明,并无不当。

司法实践中,在合同明确约定以行政审计结论作为工程价款结算依据或条件的情况下,合同无效但工程已经竣工验收的情况下,法院对工程价款结算处理与合同有效一致,即在合同有约定的情况下,起诉时或起诉过程,经法院向审计机关询问可以在合理期限内做出审计结论的情况下,则以审计结论作为工程价款结算依据,对一方申请工程造价鉴定不予同意;但起诉时一方拖延审计、拒绝提交审计资料或审计机关无正当理由未出具审核结果或审计机关答复现有条件不能作出审计结论的,且双方对工程价款结算不能形成一致意见的,在诉讼过程中可以通过工程造价司法鉴定方式确定工程价款。

据此,我们认同案例中法院的裁判观点,认为在政府投资项目中,在双方没有明确约定审计为“行政审计”或双方已经另行达成结算协议的,行政审计结论不能作为工程价款结算的当然依据。(来源:搜狐网  作者:路漫•江苏路漫律师事务所律师)

 

 

相关内容


浙江省律师协会:律师参与工程造价司法鉴定操作指引

本操作指引适用于律师参与建设工程造价司法鉴定活动,其目的是为律师参与建设工程造价司法鉴定活动提供借鉴、经验和指导,仅供参考,不具有强制性。


北京三中院与北京市住房和城乡建设委员会联合发布建设工程合同典型案例

发包人违法解除合同,承包人能否主张可得利益损失?建设工程施工合同中的政府审计条款如何认定?合同无效后,如何计算工程款数额?如何解决发包人、承包人等各方施工主体利益失衡、工程款拖欠严重的现象?


重庆高院:建设工程合同纠纷十大典型案例

在《解答》发布一周年之际,为进一步统一裁判尺度,指导全市法院正确审理建设工程合同纠纷案件,强化法治宣传,重庆高院筛选出十个具有典型性的建设工程合同纠纷案例予以发布。


合同法律适用应把握的四种思维方法——以民法典合同编通则司法解释为中心

合同法适用中的疑难问题很多,且随着实践的发展,即使现存的问题解决了,新的问题也会层出不穷。因此,《民法典合同编通则解释》虽然内容丰富。但也无法涵盖实践中已经存在或者可能发生的所有问题。


河南高院:建设工程施工合同纠纷事实查明的思路与方法(一)

针对建设工程施工合同纠纷中常见的事实问题进行总结梳理,并提出相应的审查思路和方法,以期为办理建设工程施工合同纠纷案件的法官提供参考,降低建设工程施工合同案件因事实不清或错误而被再审发改的比率。本刊将分两期予以刊登。


最高院再审案例:内部承包关系的认定标准及相关结算争议

原审判决一方面认定虹川钢构公司为涉案工程款的权利人,另一方面将高新置业公司对内部承包人李某海的付款视为已付工程款,实现了三方当事人之间的利益平衡。自认的法律后果是免除对方当事人的举证责任