原创:解读《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》


 
 
        2014年8月25日住房和城乡建设部印发了《项目负责人质量终身责任追究暂行办法》(建质[2014]124号,简称暂行办法)。根据《暂行办法》第二条、第三条,项目负责人质量终身责任是指参与新建、扩建、改建的建筑工程项目负责人按照国家法律法规和有关规定,在工程设计使用年限内对工程质量承担相应责任。建筑工程五方责任主体项目负责人是指承担建筑工程项目建设的建设单位项目负责人、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、施工单位项目经理、监理单位总监理工程师(统称项目负责人)。

        《暂行办法》共二十二条,规定了责任主体、责任期限、质量终身责任的落实方式,项目负责人的法律责任等问题。本文试对《暂行办法》涉及的相关制度进行解读。

        一、《暂行办法》的出台背景

        针对当前建筑市场和工程质量存在的突出问题,住房和城乡建设部印发了《工程质量治理两年行动方案》(建市[2014]130号),决定从2014年9月份开始,在全国开展为期两年的工程质量治理行动。治理行动的主要任务是全面推动质量终身责任制的落实,严厉打击转包挂靠等违法行为,健全质量监管机制,提升工程质量水平。为实施工程质量治理两年行动,住房和城乡建设部配套出台了《暂行办法》,旨在加强建筑工程质量管理,落实工程质量终身责任制,追究项目负责人的质量终身责任。

        二、建筑工程质量终身责任制下的企业责任与个人责任

        建筑工程质量责任不仅包括工程建造期间的质量责任,还包括工程验收交付后的质量责任。《建筑法》第六十条规定“建筑物在合理使用寿命内,必须确保地基基础工程和主体结构的质量”,从法律层面上确立了建筑工程质量终身责任制,责任期限为建筑物的合理使用寿命。

        一项建筑工程的主要参与主体为建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和监理单位,即五方责任主体。在工程设计使用年限内,五方责任主体的首要质量责任为保修责任。根据《建设工程质量管理条例》,保修责任由施工单位承担,保修费用由质量缺陷的责任方承担,建筑工程地基和主体结的最低保修期限为设计文件规定的合理使用年限。五方责任主体的另一质量责任为赔偿责任。《建筑法》第八十条规定“在建筑物的合理使用寿命内,因建筑工程质量不合格受到损害的,有权向责任者要求赔偿。”《合同法》第二百八十二条规定“因承包人的原因致使建设工程在合理使用期限内造成人身和财产损害的,承包人应当承担损害赔偿责任。”建筑物在合理使用期内因质量问题造成他人损害的,五方责任主体应当承担相应赔偿责任

        工程质量责任不仅包括企业责任,还包括个人责任,应当把工程质量责任落实到具体个人,让个人负责,并终身负责。根据《暂行办法》,工程项目在设计使用年限内出现质量事故或重大质量问题,各级住房城乡建设主管部门要追究项目负责人的个人责任,而且是终身责任。

        三、项目负责人质量终身责任的期限

        项目负责人质量终身责任制的核心问题是责任期限。根据《暂行办法》第三条,项目负责人在工程设计使用年限内对工程质量承担相应责任,即工程设计使用年限为项目负责人质量终身责任的期限。

        以下两个规范规定了工程设计使用年限:

        《民用建筑设计通则》(GB 50352-2005)
        3.2.1 民用建筑的设计使用年限应符合表3.2.1的规定。
        表3.2.1 设计使用年限分类
类别 设计使用年限(年) 示    例
1 5 临时性建筑
2 25 易于替换结构构件的建筑
3 50 普通建筑和构筑物
4 100 纪念性建筑和特别重要的建筑
   
《住宅建筑规范》(GB50368-2005)

    6.1.1住宅结构的设计使用年限不应少于50年,其安全等级不应低于二级。  

        以住宅为例,项目负责人最少在50年内对工程质量承担责任。

       质量终身责任实行追溯处罚。根据《暂行办法》第十六条、第十七条,工程设计使用年限内,项目负责人因调动工作、退休等原因离开单位后,被发现在该单位工作期间违反国家法律法规、工程建设标准及有关规定,造成所负责项目发生质量事故或严重质量问题的,仍依法追究其相应责任。工程设计使用年限内,质量事故或严重质量问题的相关责任单位已被撤销、注销、吊销营业执照或者宣告破产,仍依法追究项目负责人的责任。

        四、追究项目负责人质量终身责任的方式

        根据《暂行办法》第六条,符合下列情形之一的,县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门应当依法追究项目负责人的质量终身责任:(一)发生工程质量事故;(二)发生投诉、举报、群体性事件、媒体报道并造成恶劣社会影响的严重工程质量问题;(三)由于勘察、设计或施工原因造成尚在设计使用年限内的建筑工程不能正常使用;(四)存在其他需追究责任的违法违规行为。

        根据《暂行办法》第十一条、十二条、十三条、十四条、十五条,项目负责人的法律责任包括行政责任、执业责任、刑事责任、经济责任和诚信责任。行政责任,是建设单位项目负责人为国家公职人员的,将其违法违规行为告知其上级主管部门及纪检监察部门,并建议对项目负责人给予相应的行政、纪律处分。执业责任,是指对项目负责人处以暂停执业、吊销执业资格、终身不予注册等处罚。刑事责任,是将构成犯罪的项目负责人移送司法机关依法追究刑事责任。经济责任,是对项目负责人处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。诚信责任,是将项目负责人不良行为向社会曝光,将其违法违规等不良行为及处罚结果记入个人信用档案,给予信用惩戒。

        需要强调的是,根据《暂行办法》第十八条,违反法律法规规定造成工程质量事故或严重质量问题的,除依法规定追究项目负责人终身责任外,还应依法追究相关责任单位和责任人员的责任。

        五、落实项目负责人质量终身责任的三项制度

        落实项目负责人质量终身责任的三项制度包括书面承诺制度、永久性标牌制度和信息档案制度。

        1、书面承诺制度,是要求建筑工程开工建设前,建设、勘察、设计、施工、监理单位法定代表人应当签署授权书,明确本单位项目负责人。项目负责人应当在办理工程质量监督手续前签署工程质量终身责任承诺书,连同法定代表人授权书,报工程质量监督机构备案。(暂行办法第八条)

        为落实书面承诺制度,住房和城乡建设部办公厅于2014年11月5日发布了《关于严格落实建筑工程质量终身责任承诺制的通知》(建办质[2014]44号),要求新开工建设的工程项目,在办理工程质量监督手续前签署工程质量终身责任承诺书,连同法定代表人授权书,报工程质量监督机构备案,对未办理授权书、承诺书备案的,住房城乡建设主管部门不予办理工程质量监督手续、不予颁发施工许可证、不予办理工程竣工验收备案。已经开工正在建设的工程项目,应当补签授权书及工程质量终身责任承诺书,报工程质量监督机构备案,对未办理授权书、承诺书备案的,住房城乡建设主管部门不予办理工程竣工验收备案。

        2、永久性标牌制度,是建筑工程竣工验收合格后,建设单位应当在建筑物明显部位设置永久性标牌,载明建设、勘察、设计、施工、监理单位名称和项目负责人姓名,以便加强社会监督,增强社会责任感。(暂行办法第九条)

        3、信息档案制度,是建设单位应当建立建筑工程各方主体项目负责人质量终身责任信息档案,工程竣工验收合格后移交城建档案管理部门统一管理和保存,以利于工程出现质量问题后,能够及时、准确地找到具体责任人,追究相关责任。项目负责人质量终身责任信息档案包括下列内容:(一)建设、勘察、设计、施工、监理单位项目负责人姓名,身份证号码,执业资格,所在单位,变更情况等;(二)建设、勘察、设计、施工、监理单位项目负责人签署的工程质量终身责任承诺书;(三)法定代表人授权书。(暂行办法第十条)

        《建设单位项目负责人质量安全责任八项规定(试行)》要求建设单位项目负责人严格按照国家有关档案管理的规定,及时收集、整理建设项目各环节的文件资料,建立、健全建设项目档案和建筑工程各方主体项目负责人质量终身责任信息档案,并在建筑工程竣工验收后,及时向住房城乡建设主管部门或者其他有关部门移交。工程竣工验收后,未移交建设项目档案的,按照《建设工程质量管理条例》第五十九条规定对建设单位实施行政处罚,按照《建设工程质量管理条例》第七十三条规定对建设单位项目负责人实施行政处罚。

        六、项目负责人的全过程质量安全责任

        《暂行办法》第五条强调了项目负责人的质量安全责任。建设单位项目负责人对工程质量承担全面责任,不得违法发包、肢解发包,不得以任何理由要求勘察、设计、施工、监理单位违反法律法规和工程建设标准,降低工程质量,其违法违规或不当行为造成工程质量事故或质量问题应当承担责任。勘察、设计单位项目负责人应当保证勘察设计文件符合法律法规和工程建设强制性标准的要求,对因勘察、设计导致的工程质量事故或质量问题承担责任。施工单位项目经理应当按照经审查合格的施工图设计文件和施工技术标准进行施工,对因施工导致的工程质量事故或质量问题承担责任。监理单位总监理工程师应当按照法律法规、有关技术标准、设计文件和工程承包合同进行监理,对施工质量承担监理责任。

        施工单位项目经理是工程质量管控的核心和关键。住房和城乡建设部发布《暂行办法》之同时,还印发了《建筑施工项目经理质量安全责任十项规定(试行)》(建质[2014]123号),严格规定施工单位项目经理的质量安全责任。

        2015年3月6日住房和城乡建设部印发了《建设单位项目负责人质量安全责任八项规定(试行)》、《建筑工程勘察单位项目负责人质量安全责任七项规定(试行)》、《建筑工程设计单位项目负责人质量安全责任七项规定(试行)》、《建筑工程项目总监理工程师质量安全责任六项规定(试行)》等四项规定,分别规定了建设单位项目负责人、勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人、总监理工程师的质量安全责任。

        《暂行办法》与五个规定一方面明确了项目负责人在工程建造期间的质量安全责任,另一方面要求依法追究项目负责人的质量终身责任,体现了项目负责人的全过程质量安全责任。

        七、结语:建筑工程质量终身责任重在落实

        早在1999年2月13日国务院办公厅发布的《关于加强基础设施工程质量管理的通知》 (国办发[1999]16号),以及2000年1月30日国务院发布的《建设工程质量管理条例》就规定了个人的工程质量终身责任。住房和城乡建设部将落实质量终身责任制作为工程质量治理两年行动的重要任务之一,体现了企业责任与个人责任并重,生产责任与终身责任共抓的思路。有媒体消息称“终身责任制是治建筑短命的良药”,可见社会各界对建筑工程质量终身责任制给予了很高期望。

        法律的生命力在于实施,期待通过落实建筑工程质量终身责任制,提高五方责任主体与项目负责人的责任意识,从而有效保障工程质量,规范建筑市场秩序,促进建筑业持续健康发展。(文/北京和铭律师事务所邢万兵)
 
        注释:
        ① 《建筑法》规定的合理使用寿命,《合同法》规定的合理使用期限,《建设工程质量管理条例》规定的合理使用年限,实质为同一概念。民用建筑合理使用年限主要指建筑主体结构设计使用年限,《民用建筑设计通则》(GB50352-2005)根据工程项目的建筑等级、重要性,将设计使用年限分为5年、25年、50年、100年四个类别。
        ②2014年9月4日,住房城乡建设部副部长王宁《在全国工程质量治理两年行动电视电话会议上的讲话》
        ③《关于加强基础设施工程质量管理的通知》 "(四)建立工程质量终身责任制。项目工程质量的行政领导责任人,项目法定代表人,勘察设计、施工、监理等单位的法定代表人,要按各自的职责对其经手的工程质量负终身责任,担任什么职务,都要追究相应的行政和法律责任。"
        《建设工程质量管理条例》第七十七条 "建设、勘察、设计、施工、工程监理单位的工作人员因调动工作、退休等原因离开该单位后,被发现在该单位工作期间违反国家有关建设工程质量管理规定,造成重大工作质量事故的,仍应当依法追究法律责任。"
        ④人民网《终身责任制是治建筑“短命”的良药》  作者 桑胜高    http://opinion.people.com.cn/n/2015/0315/c159301-26694921.html
 
 
 

相关内容


浙江省律师协会:律师参与工程造价司法鉴定操作指引

本操作指引适用于律师参与建设工程造价司法鉴定活动,其目的是为律师参与建设工程造价司法鉴定活动提供借鉴、经验和指导,仅供参考,不具有强制性。


北京三中院与北京市住房和城乡建设委员会联合发布建设工程合同典型案例

发包人违法解除合同,承包人能否主张可得利益损失?建设工程施工合同中的政府审计条款如何认定?合同无效后,如何计算工程款数额?如何解决发包人、承包人等各方施工主体利益失衡、工程款拖欠严重的现象?


重庆高院:建设工程合同纠纷十大典型案例

在《解答》发布一周年之际,为进一步统一裁判尺度,指导全市法院正确审理建设工程合同纠纷案件,强化法治宣传,重庆高院筛选出十个具有典型性的建设工程合同纠纷案例予以发布。


合同法律适用应把握的四种思维方法——以民法典合同编通则司法解释为中心

合同法适用中的疑难问题很多,且随着实践的发展,即使现存的问题解决了,新的问题也会层出不穷。因此,《民法典合同编通则解释》虽然内容丰富。但也无法涵盖实践中已经存在或者可能发生的所有问题。


河南高院:建设工程施工合同纠纷事实查明的思路与方法(一)

针对建设工程施工合同纠纷中常见的事实问题进行总结梳理,并提出相应的审查思路和方法,以期为办理建设工程施工合同纠纷案件的法官提供参考,降低建设工程施工合同案件因事实不清或错误而被再审发改的比率。本刊将分两期予以刊登。


最高院再审案例:内部承包关系的认定标准及相关结算争议

原审判决一方面认定虹川钢构公司为涉案工程款的权利人,另一方面将高新置业公司对内部承包人李某海的付款视为已付工程款,实现了三方当事人之间的利益平衡。自认的法律后果是免除对方当事人的举证责任